En la historia del derecho ambiental en México podemos reconocer dos hitos que marcaron las directrices de sus fundamentos actuales. El primero se refiere a la reforma a la Constitución realizada en agosto de 1987, la cual modificó el artículo 73, fracción XXIX, inciso G, con el fin de darle al Congreso de la Unión facultades para expedir leyes que establecieran la concurrencia entre el Gobierno Federal, los gobiernos de los estados y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico. 

Esto dio paso a la promulgación de la LGEEPA en 1988 (puesto que, su predecesora, la Ley Federal de Protección al Ambiente, se constreñía precisamente al ámbito federal). La LGEEPA sería ampliamente reformada en 1996 luego de haberse firmado el Tratado de Libre Comercio (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá, obedeciendo, entre otras razones, a la necesidad de homologar algunas figuras y disposiciones con respecto a los países con los que se firmó dicho acuerdo, incluyendo, por ejemplo, el nombre, nomenclatura y criterios de las Áreas Naturales Protegidas. 

El segundo hito a tomar en cuenta en materia ambiental sucedió en 1992, cuando la Asamblea General en la Conferencia de las Naciones Unidas, celebrada en Río de Janeiro, aprobó la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo –denominada también Cumbre de Río– de la cual derivaron los principios que hoy rigen el derecho ambiental actual y que en su momento permearon las distintas leyes de la materia. Este año también fue paradigmático en ciertas materias de Derecho Internacional Público Ambiental, pues se suscribió la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Convenio sobre Diversidad Biológica (mismos que han tenido importante influencia en la legislación ambiental nacional). 

La estructura del órgano regulador

En México, la legislación ambiental tiene una estructura centralizada en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), como cabeza de sector, la cual realiza la conducción de la política en esta materia a través de sus diferentes unidades administrativas y de cuatro organismos desconcentrados: 

1. Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA): es el organismo encargado de regular y verificar en sector de hidrocarburos, es decir, que no solo emite autorizaciones sino que también lleva a cabo acciones de inspección y verificación en la materia. 
2. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CNANP): es el organismo encargado de emitir autorizaciones y permisos en esa materia. Tiene a cargo la gestión de 11% del territorio terrestre y 22% del territorio marino mexicano, el cual forma parte de las 182 Áreas Naturales Protegidas decretadas a nivel nacional, las cuales comprenden alrededor de 91 millones de hectáreas. 
3. Comisión Nacional del Agua (CONAGUA): es el organismo encargado de formular la política hídrica nacional y darle seguimiento, de administrar y custodiar las aguas nacionales así como de fungir como la autoridad en materia de aguas y vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley de Aguas Nacionales. 
4. Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA):  incrementar los niveles de observancia de la normatividad ambiental, a fin de contribuir al desarrollo sustentable y hacer cumplir las leyes en materia ambiental. Es también la autoridad encargada de administrar el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, el cual permite que las empresas puedan, de manera libre y voluntaria, someterse a una auditoría ambiental que les permite certificarse en materia de cumplimiento, promoviendo con esto mejoras en el desempeño ambiental de las empresas.  

La SEMARNAT es el organismo regulador encargado de revisar cómo se lleva a cabo la gestión ambiental, no solo en tanto la regulación en la materia, sino también en todo lo referente a la planeación ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas en materia ambiental. 

Responsabilidades en materia ambiental previstas por la legislación mexicana 

Responsabilidad civil: Esta está prevista cuando se sufre un daño material o personal como consecuencia de la contaminación de algún elemento ambiental o de un daño generado como consecuencia de un menoscabo en los recursos naturales poseídos por la parte agraviada. Lo anterior conlleva un daño patrimonial que se puede demandar por la vía civil.

Responsabilidad penal: Esta está contemplada en diversos delitos tipificados en las diversas materias, y ocurre al lesionar bienes que están contemplados por el Código Penal Federal. Por ejemplo, realizar una tala de árboles ilegal, hacer uso de especímenes de vida silvestres para venta, comercialización o transportación y otros delitos previstos a nivel federal y en las legislaciones estatales. 

Responsabilidad administrativa: Esta es la que prima en materia ambiental y prevé el cumplimiento de la normatividad ambiental a través de distintas leyes, incluyendo a la LGEEPA y a varias otras vinculadas con la política ambiental, tales como la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, Ley de Aguas Nacionales, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley General de Vida Silvestre, entre otras. Asimismo, prevé distintas sanciones administrativas como clausuras, multas, aseguramiento de equipos, revocación de permisos, etcétera. 

Responsabilidad ambiental: Prevista desde 2013 en la ley de la materia, la responsabilidad ambiental reconoce que el daño ocasionado al ambiente es independiente del daño patrimonial sufrido por los propietarios de los ecosistemas y recursos naturales, por lo que considera la reparación del daño ambiental o su compensación (cuando la primera no es posible) y la aplicación de sanción económica a manera de desincentivo de dicho menoscabo. 

Los criterios rectores de la administración pública de la política ambiental que rigen el derecho ambiental en nuestro país y bajo los que se expiden las normas oficiales mexicanas y demás instrumentos para el cumplimiento de la ley, están previstos en la ley marco en esta materia, la LGEEPA, y se encuentran contenidos en su artículo 15. De manera relevante, vale la pena destacar los siguientes: 

• Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del país.

• Los ecosistemas y sus elementos deben ser aprovechados de manera que se asegure una productividad óptima y sostenida, compatible con su equilibrio e integridad.

• Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique. Asimismo, debe incentivarse a quien proteja el ambiente, promueva o realice acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y aproveche de manera sustentable los recursos naturales.

• La responsabilidad respecto al equilibrio ecológico, comprende tanto las condiciones presentes como las que determinarán la calidad de la vida de las futuras generaciones. 

• La prevención de las causas que los generan, es el medio más eficaz para evitar los desequilibrios ecológicos.

• Los recursos naturales no renovables deben utilizarse de modo que se evite el peligro de su agotamiento y la generación de efectos ecológicos adversos. 

• Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de esta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho.

• Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indígenas, a la protección, preservación, uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad, de acuerdo a lo que determine la presente Ley y otros ordenamientos aplicables.

• La erradicación de la pobreza es necesaria para el desarrollo sustentable.

Instrumentos de la política ambiental

Estos son instrumentos de distinta índole –reconocidos en la LGEEPA– que legitiman que el Estado pueda intervenir para resolver los problemas que se puedan enfrentar en todo lo relacionado a la protección del ambiente. Estos son: 

1. Planeación ambiental 
2. Ordenamiento ecológico del territorio 
3. Instrumentos económicos 
4. Regulación ambiental de los asentamientos humanos 
5. Evaluación de impacto ambiental 
6. Normas oficiales mexicanas en materia ambiental 
7. Autorregulación y auditorías ambientales 
8. Investigación y educación ecológicas 

Existen otros instrumentos de gestión ambiental que por su relevancia vale la pena mencionar, entre los que se encuentran: 

1. Las Áreas Naturales Protegidas
2. El acceso a la información ambiental y la participación ciudadana
3. La vigilancia, inspección y supervisión 
4. Los estudios técnicos y justificativos para analizar los cambios de uso de suelo en terrenos forestales 

La autorregulación como instrumento de política ambiental 

Es importante señalar que la regulación ambiental tiene que echar mano de todos los instrumentos idóneos y necesarios para resolver los problemas ambientales actuales, por lo que existe una tendencia de explorar formas en las que la autoridad haga uso de sus facultades de manera más eficiente y económica sin tener que realizar inversiones cuantiosas en términos financieros, humanos y materiales, y en este sentido, la autorregulación –entendida como todos aquellos mecanismos que surgen a partir de la acción voluntaria– es una de las alternativas más deseables para que esto suceda. 

Esta autorregulación deberá estar cuidadosamente diseñada para que funcione en ambos sentidos, tanto para permitir conservar los valores fundamentales del derecho ambiental y que este consiga su objetivo, como para brindar seguridad jurídica a las inversiones y a la vez un incentivo a las empresas para que, de manera voluntaria, busquen cumplir las normas al máximo de sus capacidades. 

La legislación ambiental mexicana está orientada más a la corriente de comando y control, es decir, al establecimiento de una regulación general y de la búsqueda para que esta se cumpla, lo cual por definición , puede acarrear deficiencias, ya que muchas empresas que podrían ir más allá de ese cumplimiento no lo hacen, precisamente porque la norma está fijada para agotar solamente un estándar general de cumplimiento. 

Un ejemplo típico de lo anterior, son los límites establecidos en las diversas normas oficiales mexicanas. Las mismas establecen parámetros de emisiones máximas para el control de la contaminación, muchas veces, se trata de parámetros homogéneos para industrias muy diversas.  Bajo esquemas regulatorios distintos (como por ejemplo, un sistema de comercio de emisiones), algunas empresas podrían reducir aún más sus emisiones con relativa facilidad, mediante la sustitución de equipos o modificaciones asequibles en sus procesos. 

En vista de que lo deseable es que todos puedan cumplir hasta el máximo de sus capacidades, el objetivo de esta autorregulación debería ser incentivar a los regulados –fundamentalmente, a las empresas–, para que lo hagan sin coerción del Estado. 

Un ejemplo de esto es el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, el cual, a partir de la auditoría, le permite conocer a las empresas de manera voluntaria su cumplimiento en materia ambiental, a través de un diagnóstico, el cual busca que las compañías puedan mejorar el desempeño ambiental para que este sea superior a lo exigido por la ley y que puedan implementarse buenas prácticas ambientales. 

Esto permite que las organizaciones se certifiquen de manera voluntaria y obtengan con ello beneficios, tales como la implementación de un programa interno de gestión ambiental, beneficios  reputacionales e incluso mejoras traducidas en ahorros significativos a largo plazo. 

Este es tan solo un ejemplo del mecanismo autorregulatorio para la gestión ambiental. Por supuesto, es deseable que este principio se amplíe y tenga más efectos para que cada vez más empresas puedan optar por autorregularse, lo que a la larga, beneficiaría al cumplimiento del derecho ambiental y a que el Estado pueda hacer más eficiente su cumplimiento.  

En futuras entregas abordaremos figuras diversas de autorregulación que pueden mejorar el cumplimiento y desempeño ambiental de las personas y las empresas.