Este es un texto que fue publicado en la edición 72 del boletín de la Academia Mexicana de Impacto Ambiental de mayo de 2022, si quieres acceder a esta publicación completa, da clic aquí.

El pasado 9 de febrero de 2022, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (la “Corte”), resolvió el amparo en revisión 54/2021 (la “Sentencia”), interpuesto por dos ciudadanas de la zona conurbada de la ciudad de Veracruz, en contra de diversas autorizaciones[1] tendentes a autorizar la Ampliación del Puerto de Veracruz (el “Proyecto”).

Para lo anterior se argumentaron deficiencias en los Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (referido en lo subsecuente como “PEIA” o “PEIAs”, según corresponda) que derivaron en la autorización de las obras de ampliación mencionadas, incluyendo afectaciones al Parque Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano (el “SAV”).

Según lo analizado por la Corte, las numerosas resoluciones de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (“SEMARNAT”), emitidas a través de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (“DGIRA”) y la Delegación Federal de esa secretaría en el Estado de Veracruz, adolecieron de vicios y deficiencias graves durante el PEIA.

Al emitir la Sentencia, la Corte aporta criterios que se volverán relevantes para la revisión de subsecuentes PEIAs. Si bien ha habido precedentes asociados a aspectos clave del PEIA, varios de ellos se han centrado en la falta absoluta de una evaluación de impacto ambiental federal, tal y como ocurrió en el destacado caso de la Laguna del Carpintero.

La relevante distinción en el caso que nos ocupa, es que estamos ante la revisión de un PEIA que sí tuvo lugar y cuyas formalidades fueron satisfechas, pero que en el fondo:

(i) incumplió con identificar adecuadamente impactos sinérgicos y acumulativos, y

(ii) no pudo reunir la información científica y técnica más completa disponible.

El presente artículo reflexionará sobre las consideraciones y criterios adoptados por la Corte, esperando que este ejercicio sea útil durante la planeación y preparación de las MIAs, en aras de asegurar una consecución exitosa de los proyectos a nuestro cargo.

1. ANTECEDENTES

Entre los años 2004 y 2015, la DGIRA y la Delegación Federal de SEMARNAT en Veracruz emitieron diversos oficios destinados a autorizar y ejecutar obras asociadas al Proyecto. Previo a esos años, la API Veracruz consiguió una extensión de la superficie que abarcaba la concesión del puerto, con base en un estudio prospectivo que indicaba la necesidad de extender las instalaciones portuarias hacia una zona conocida como Playa Norte.

A raíz de lo anterior, dos ciudadanas de la zona conurbada de la ciudad de Veracruz, apoyadas por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (“CEMDA”), promovieron una demanda de amparo indirecto, considerando las implicaciones que conllevaría dicha ampliación en términos de potenciales daños al SAV (dada la ampliación de canales de navegación por los que tendrían que transitar las embarcaciones), actividades de dragado, entre otras. En su demanda, las quejosas señalaron como actos reclamados una omisión sistemática de la SEMARNAT por dejar “de garantizar, bajo el estándar más alto de protección, su derecho humano al medio ambiente sano[2]”, soslayando diversas obligaciones del bloque de constitucionalidad aplicable a dicho derecho humano[3].

Finalmente, la Corte ordenó a las autoridades responsables revocar las resoluciones reclamadas y emitir nuevas en su lugar, para lo cual debían gestionar las siguientes actividades: (i) elaborar un programa de trabajo para la mitigación y/o restauración del área; (ii) coadyuvar institucionalmente para el desarrollo e implementación de dicho programa y (iii) solicitar al Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas emita una opinión sobre el programa de trabajo en cuestión; y (vi) en el marco de un diálogo institucional, solicitar al Comité Nacional de Humedales para que requiera al Comité Internacional de Humedales la designación de un grupo de peritos para evaluar el sitio Ramsar y definir así el esquema para su protección a través de un programa de trabajo (Párrafo 357, de la Sentencia).

1. REFLEXIONES SOBRE LA SENTENCIA

1. Estándar de mejor información científica disponible

De las autoridades responsables se reclamó que no evaluaron el proyecto de ampliación del Puerto de Veracruz conforme a la mejor información científica disponible, ni verificaron si lo dicho por la Administración Portuaria Integral del Puerto de Veracruz en diversas manifestaciones de impacto ambiental era suficiente, veraz y completo (Párrafo 21).

Un elemento probatorio clave para sustentar el argumento anterior fue un informe técnico denominado “Descripción fisiográfica del arrecife La Loma, Bahía Vergara, Veracruz”, el cual demostró que dicho arrecife sumergido, ubicado en la parte norte de la poligonal del SAV, no fue identificado ni contemplado en los diversos PEIAs relacionados con el Proyecto. En efecto, de los procedimientos en cuestión no se desprende que esa información haya sido referida en alguna de las MIAs y/o en sus anexos[4].

Lo cierto es que haber afirmado que existía un determinado número de arrecifes que no representaba adecuadamente la realidad en el área de estudio conllevaba una afirmación falsa que, por sí sola, debía acarrear la negativa de solicitud de la autorización de impacto ambiental, en términos del inciso c), fracción III, del Artículo 35 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (“LGEEPA”).

Tras haberse identificado formaciones arrecifales no emergentes después de la barimetría del polígono del SAV, cuya ubicación y profundidad obligaban el replanteamiento de la propuesta original del Canal de Navegación, fue hasta que el proyecto ya estaba autorizado cuando la API Veracruz dio a conocer la existencia de dichos arrecifes, ya que no habían sido presentados en la MIA y, por lo mismo, no fueron evaluados (Párrafos 34 y 35).

Estas omisiones en que incurrieron las autoridades responsables se corroboran con los dictámenes rendidos por los peritos, puesto que al menos un arrecife sumergido conocido como La Loma, que sí se encuentra dentro del polígono del SAV, no se menciona en los estudios ni MIAs evaluadas.

El reconocimiento desde el 2004 del Sistema Arrecifal Veracruzano como sitio RAMSAR obligaba al consultor a realizar estudios pormenorizados en la zona que hubieran permitido una identificación adecuada y oportuna del arrecife sumergido La Loma[5], pese a que la Bahía de Vergara haya sido excluida del SAV, como área natural protegida.

Por esta omisión no se previó un esquema de mitigación de los posibles impactos ambientales hacia el arrecife la Loma, situación que fue fácilmente identificable por la Corte, al revisar las pruebas periciales rendidas al respecto.

La lección más importante para considerar sobre este punto es tener presente que instrumentos como la Convención Ramsar dotan de relevancia a las zonas identificadas como objeto de protección (más allá de que no formen parte de polígonos de áreas naturales protegidas). Pareciera que la información presentada puso únicamente énfasis en el polígono de la SAV (como área natural protegida) sin reparar que la identificación de las zonas excluidas de dicho polígono -bajo alguna otra forma de protección- podrían tornarse relevantes.

• Evaluar los proyectos de forma integral y evitar la fragmentación de impactos

Las autoridades están obligadas a analizar y evaluar de manera completa cada uno de los diferentes tipos de impactos ambientales que un proyecto puede ocasionar, por sí mismo y en conjunto con otros proyectos desarrollados en el mismo lugar. En otras palabras, el análisis de la MIA debía incluir no sólo los impactos directos, sino también los acumulativos y sinérgicos, lo cual no fue conseguido al presentar separadamente elementos del Proyecto en varias MIAs[6].

Si un proyecto está relacionado con otro, se debe tomar en cuenta el impacto del proyecto principal y de los proyectos asociados, así como el impacto causado por otros proyectos existentes (párrafo 339 de la Sentencia). Si bien los resolutivos se referían puntualmente a obras diversas, todos formaban parte en su conjunto de los trabajos de ampliación del Puerto de Veracruz[7].

Este es un punto que usualmente se invoca en las demandas que cuestionan la validez de las autorizaciones en materia de impacto ambiental, especialmente en contra de proyectos de gran calado que por diversas razones suelen postergar la evaluación de ciertos elementos en el proyecto principal o global (esto puede obedecer a varias razones logísticas, técnicas o financieras: Programación interna de actividades, suministración de recursos financieros, ejercicio de CAPEX, programas internos de expansión, entre otras).

Como consultores ambientales, debemos considerar y anticipar, durante la preparación de la MIA correspondiente y de la forma más completa posible, las diversas obras y actividades que deban desarrollarse durante la vida del Proyecto. Quizá lo anterior implique proponer una calendarización de actividades generosa a mediano y largo plazo, lo cual también debe ser confirmado con el cliente y estar en línea con sus capacidades financieras, materiales e intereses comerciales. Esto permitirá a su vez evitar recurrentes modificaciones de las autorizaciones de impacto ambiental que eventualmente se otorguen.

• Interés legítimo

Este punto probablemente resulte de mayor utilidad para operadores jurídicos en materia ambiental (tanto para quienes están a cargo de la impartición de justicia, como para abogados de parte).

En la Sentencia se lleva a cabo un análisis centrado en los beneficiarios de servicios ambientales para concluir que la demanda debe admitirse. La solicitud de atracción fue presentada precisamente porque en primera instancia, el juez de distrito sobreseyó el juicio aduciendo que las quejosas carecían de interés legítimo. A simple vista, el desechamiento no lucía tan inadecuado, especialmente en el caso de la promovente habitante del municipio de Medellín.

Quienes conocemos la zona conurbada de la ciudad de Veracruz, sabemos que este municipio se ubica a varios kilómetros tierra adentro y la incidencia de las obras del puerto podrían parecer remotas.

Además, los abogados en esta materia tenemos la noción de que el posible demandante debe o es conveniente que se ubique en la misma comunidad del proyecto cuya autorización será impugnada (entendiendo que, al menos, debe tratarse de la misma circunscripción municipal). Al menos ese es el estándar del art. 180 de la LGEEPA que, si bien se refiere al interés legítimo en materia ambiental en el juicio de nulidad y el recurso de revisión administrativo, se ha utilizado para acuñar una noción al respecto.

Lo interesante de la Sentencia es que, al centrar el análisis de la procedencia y posteriormente de los méritos de la demanda de amparo en los beneficios por servicios ambientales[8], es dable concluir que cualquier persona de la amplia zona conurbada de Veracruz puede resentir las afectaciones que se ocasionen en los arrecifes, ubicados frente a los municipios conurbados costeros (de norte a sur: Veracruz, Boca del Río y Alvarado), incluyendo una comunidad tierra adentro como es el caso de Medellín.

La Corte esbozó para ello el concepto de “entorno adyacente”, es decir, las áreas de influencia de un determinado ecosistema, incluyendo los espacios que cualquier persona utiliza o habita para determinar si es beneficiaria de los servicios ambientales que presta. Asimismo, el párrafo 63 de la Sentencia dio mucha más luz acerca del análisis de los servicios ambientales a ser afectados, destacando las siguientes funciones derivadas de tales servicios:

a) función de regulación: capacidad de los ecosistemas de arrecifes coralinos para disminuir la intensidad de fenómenos naturales;

b) función de soporte: garantiza que dichos ecosistemas sigan presentando beneficios al ser humano;

c) función cultural: aporta valor estético y utilidad para desarrollar actividades recreativas o de esparcimiento; y

d) función de provisión: referente al rol de los arrecifes coralinos como fuente de pesquerías para la alimentación.

Así, los servicios ambientales se definen y miden a través de pruebas científicas y técnicas que, como todas en su ámbito, no son exactas ni inequívocas; lo cual implica que no es posible definir el impacto de un servicio ambiental en términos generales o a través de una misma forma, metodología o unidad de medición[9].

Además, la Corte añadió que la exigencia de evidencias irrefutables sobre la alteración de un servicio ambiental, constituye una medida de desprotección del medio ambiente que deviene de un desconocimiento del funcionamiento de los ecosistemas y es contraria al Principio Precautorio[10] (Párrafo 250 y 252).

De esta forma, tratándose de la defensa del derecho a un medio ambiente sano, el interés legítimo debe revisarse con un criterio centrado en la provisión de los servicios ambientales potencialmente vulnerados.

Por ello, la Corte afirmó que se actualiza el interés legítimo en un juicio de amparo en materia ambiental cuando se acredita que existe un vínculo entre quien alega ser titular del derecho ambiental y los servicios ambientales que presta el ecosistema presuntamente vulnerado. Esto se demuestra cuando el quejoso acredita habitar o utilizar el “entorno adyacente” del ecosistema, entendiendo este como su área de influencia a partir de los servicios ambientales provistos (Párrafo 108).

Cabe precisar que no se necesitaba demostrar el daño ambiental para la procedencia, pues eso constituye el fondo del litigio. El juez simplemente debía realizar este análisis acerca de la posible afectación de los servicios ambientales, de manera indiciaria. Posteriormente, durante el trámite de juicio se desahogarían las pruebas periciales que confirmarían de fondo, si los argumentos de las quejosas contaban con adecuado sustento técnico, como también aconteció en el presente asunto.

• Corresponsabilidad de los particulares en la información proporcionada en el PEIA

La Sentencia pone énfasis en la calidad de la información que debe ser proporcionada por los particulares durante el PEIA (esto es, la información del proyecto proporcionada a los consultores ambientales para la elaboración de la MIA y los estudios aplicables generados por ellos). Lo anterior, a efecto de coadyuvar con la autoridad en la obligación de evaluar los proyectos con base en la mejor información científica y técnica disponibles.

En ese sentido, tanto los promoventes que pretenden llevar una obra o actividad que requiera autorización en materia de impacto ambiental como la autoridad encargada de evaluarla, deben actuar corresponsablemente atendiendo a que el derecho humano a un medio ambiente sano reconocido en el artículo 4 Constitucional establece, sí un mandato para las autoridades administrativas, pero también una corresponsabilidad de los particulares en la prevención y protección ambiental (Párrafo 296).

Así, los interesados en solicitar una autorización deben presentar una MIA que contenga información relevante, oportuna, suficiente y fidedigna que permita una adecuada toma de decisiones. Incluso, la Corte hizo referencia a las guías para la presentación y entrega de las MIAs emitidas por SEMARNAT que, si bien no son vinculantes, asestó que pueden facilitar dicha labor.

Este criterio esbozado en la Sentencia pone sobre relieve la noción de que SEMARNAT debiera de colmar las deficiencias que ciertas MIAs pudieran presentar en todo momento. Hace unos cuantos meses, en un litigio se presentaron argumentos a favor de un proyecto que había sido rechazado por la DGIRA, en el sentido de que si la autoridad estimaba que la información provista era insuficiente respecto a medidas de prevención y mitigación, la autoridad tenía la discreción e incluso la potestad de suplir tales deficiencias, para lo cual debía imponer “como experta en la materia” las medidas que estimara conducentes, en vez de rechazar el proyecto (como en efecto lo hizo).

Lo cierto es que, debido a la complejidad y características del universo potencial de proyectos, se vuelve prácticamente imposible que la autoridad pueda suplir posibles deficiencias de información (ya sea durante el procedimiento con las opiniones técnicas o bien, mediante mecanismos de seguimiento y monitoreo, en forma de condicionantes en las autorizaciones correspondientes).

El criterio de la Corte se decanta precisamente más hacia una corresponsabilidad del particular en la generación de la información y en la calidad de la misma, para facilitar la facultad reguladora del estado. Los PEIAs sin duda deben alcanzar un estándar de excelencia y lo anterior es corresponsabilidad de todos los involucrados, incluyendo desde luego a nuestros clientes (quienes deben aportar los recursos para que se lleven a cabo los estudios técnicos necesarios y esperar al tiempo de realización de los mismos), asesores, consultores ambientales y funcionarios públicos.

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[1] 15 resolutivos mayormente emitidos por la Delegación Federal, incluyendo dos autorizaciones de Cambio de Uso de Suelo en Terrenos Forestales.

[2] Párrafo 7, de la Sentencia.

[3] Incluyendo, según señaló la Corte, a la Convención Ramsar, el Acuerdo de París y la Declaración de Río.

[4] Párrafos 22 y 23 de la Sentencia.

[5] En la convención sobre los Humedales, suscrita en Ramsar, Irán, en 1971, de la que México es parte, se establece el alcance de dicho instrumento, estableciéndose en su artículo 1º que las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros, forman parte de dicho alcance (Párrafo 263).

[6] Párrafo 276 de la Sentencia.

[7] De ahí que la Corte consideró que las autoridades responsables que no fueron capaces de aplicar los controles necesarios para obtener información suficiente, completa y veraz del proyecto aludido, ni de identificar que se trataba de un mismo proyecto que debía ser evaluado de manera conjunta, incumpliendo así deberes esenciales para garantizar el derecho a un medio ambiente sano (Párrafos 31 y 32). Esto constituyó una vulneración al principio 17 de la Declaración de Río, acerca de la prevención de impactos mediante un procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

[8] Esto ya lo había hecho la primera Sala de la Corte en el amparo en revisión 307/2016, el celebre caso de la Laguna del Carpintero, en Tampico, Tamaulipas.

[9] Tesis 1a. CCXCV/2018, de rubro: “DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. ANÁLISIS DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES. (Párrafo 255).

[10] Principio 15 de la Declaración de Río: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.